В умовах війни територіальні громади Прикарпаття вчаться жити в нових реаліях. При цьому для органів місцевого самоврядування важливо вміти правильно вибудовувати стратегію… Про можливості розвитку громад після війни, їхні проблеми зараз говоримо із виконавчим директором Івано-Франківського регіонального відділення Асоціації міст України Юрієм Стефанчуком.

– Реформа органів місцевого самоврядування у плані децентралізації вже позаду. Асоціація міст була одним із основних рупорів такого об’єднання. Тепер на Прикарпатті громади вчаться жити в нових реаліях. А чи насправді так легко і просто було сформувати ту спроможну мережу громад, адже знаємо, що не всі були готові йти на об’єднання, як їм пропонували відповідно до перспективного плану області?

– Так, насправді, реформа децентралізації, яка розпочалася у 2014 році, була різною на кожному із своїх етапів. Скажу відверто, що основою цієї реформи стали напрацьовані пропозиції Асоціації міст України в частині законодавчої бази. Тому що про цю реформу говорили багато і доволі детально, але далі розмови нічого не заходило. Початок цій реформі дала низка законів у частині самої концепції реформи децентралізації, де була чітко зазначена мета. Але найголовнішими були зміни у бюджетно-податковому кодексі. Це говорило вже в той час про серйозність намірів цієї реформи, бо створюючи громади і не даючи їм як фінансових повноважень, так і інструментів ресурсних повноважень, ця реформа була би заради реформи.

Було декілька етапів реформи. На першому декілька громад стали показниками чи то зразками, як насправді це працює. В нашій області це були три громади – Печеніжинська, Старобогородчанська та Верхнянська. Вони показали доволі хороший результат найперше у формуванні команд щодо можливості управління тим ресурсом, який давала децентралізація. У всіх була велика загроза, чи насправді ця реформа спрацює, чи зможуть на рівні сіл, селищ і міст районного значення формуватися насправді спроможні громади, де є людський потенціал, у частині реалізації цього задуму. Це доволі добре спрацювало. Багато громад почали підлаштовувати цю реформу під локальні пріоритети, виконуючи доволі круті проєкти і формуючи добру мережу освіти і медицини.

Тоді була така умовна карта, яка називалася перспективним планом формування територіальних громад. Він погоджувався Кабінетом Міністрів, а ще він корегувався. Скажу відкрито, що коли ми тільки почали працювати з цією реформою, то за фінансовою спроможністю громад було менше – понад сорок. Але в період добровільного формування деякі громади почали проявляти ініціативу, щоби стати більш самостійними і незалежними. Є такі громади, на яких не можна було спрогнозувати результати, але сьогодні у них добрі показники.

На наступному етапі відбулося кінцеве формування перспективного плану і створення всіх 62 територіальних громад у нашій області, де відбулися місцеві вибори. Напевно, ця децентралізація у складні часи ковіду та війни дала позитивні результати щодо утримання ситуації на місцях. Тому що рішення ухвалювалися швидко, вони ефективні. Рішення ухвалювалися відповідно до ситуації, а в кожній громаді ця ситуація була різною.

– На кого тоді орієнтувалися при формуванні системи управління місцевих громад? Бо говорилося про те, що в нас запроваджують так звану польську модель, були такі, що хотіли сформувати громади на прикладі французької агломерації.

– Ця модель більше схожа на польську в частині адміністративно- територіального устрою, що стосується повітів, ґмін. У нас територіальні громади, райони, області. Але ми і до сьогодні говоримо про дворівневу систему місцевого самоврядування, де є рівень місцевого самоврядування і рівень обласної ради. Ми не до кінця підтримуємо функціонування районних рад, оскільки сама логіка децентралізації полягала в тому, що громади забирають повноваження від районів. А на тому етапі, який ми маємо сьогодні, реформа децентралізації є точно не до кінця завершеною. Вона завершена лише на рівні формування територіальних громад.

– Чи можливе переформатування громад за їхнім бажанням?

– Ми повинні зрозуміти, що цей процес точно не буде відбуватися сьогодні, в час війни. Якщо ми говоримо про ефективне місцеве самоврядування, то хочу сказати, що спроможність територіальних громад надавав Кабінет Міністрів, надаючи дозвіл на створення таких громад. Якщо ми говоримо про бачення формування місцевого самоврядування, то бачимо, що усі 62 громади області справляються із тією фінансовою чи адміністративною спроможністю, яку для них визначили. Чи говорять сьогодні про те, що будуть укрупнення територіальних громад? Час від часу експерти про це говорять. Але точно хочу сказати, що це не на часі з двох причин. По-перше, війна. А тому це точно не той процес, котрий потрібно зараз розпочинати. А по-друге, ми повинні зрозуміти, які критерії неспроможності є ключовими для того, щоби громада вважалася неефективною.

Коли ми почали формувати територіальні громади і бюджетну систему, яка дозволяла їм працювати, то появився такий податок, якого раніше не було у місцевому бюджеті. Це акциз пального. Саме цей вид податку зіграв дуже важливу роль, для прикладу, для Старобогородчанської громади. Якщо сьогодні на території немає інвестора, то громада може вважатися неспроможною. Але що може завадити завтра інвестору прийти до громади? Тим паче, коли сьогодні тилові громади є більш привабливими для ведення будь-якої підприємницької діяльності. І завтра ця громада вже буде спроможною. Тому критерій спроможності – це точно не до кінця фінансовий показник.

– Ми з вами говоримо про фінансові повноваження громад. В останні дні бачимо, що подекуди міських голів усувають від можливості керувати фінансами громади. Відбувається така свого роду атака на місцеве самоврядування і централізація, яка докотилася і до заходу України.

– Асоціація міст України щодо цього має свою позицію. Керівники громад показали свою ефективність у час війни. Наведу приклад міського голови Чернігова. Коли на території громади відбувалися воєнні дії, він залишився на місці. Він виконував свої повноваження як голова територіальної громади. Якщо суд приймає рішення усунути міського голову і там не корупційна складова, то ми це вважаємо тиском на місцеве самоврядування. Така сама ситуація склалася і в Рівному. Міський голова Рівного буде подавати апеляцію. І Асоціація міст України підтримає таку позицію. Місцеве самоврядування показало свою ефективність тоді, коли було найскладніше, коли потрібно було діяти наперекір усьому. Чи були тоді прописані формули, як діяти? Ні. Чи люди приймали рішення на інтуїції і своєму досвіді? Так. Чи всі рішення були до кінця правильні? Ні. Чи є сьогодні результат цих рішень? Є. Люди залишилися на своїх посадах, виконуючи різні завдання і в той час не притаманні місцевому самоврядуванню. Тому основа місцевого самоврядування – це, напевно, вміння швидко приймати рішення, надаючи ефективність. Важливо не шукати причини, чому це не можна зробити, а шукати можливості, щоби вирішити цю проблему.

– Часто Асоціація міст виступає з певними ініціативами чи допомагає вирішувати проблемні питання шляхом втручання навіть у законодавчі процеси, пропонуючи пропозиції «з низів». Наскільки авторитетною є позиція Асоціації міст у плані регулювання законодавчих норм?

– Є Закон «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 2 травня цього року. Якщо подивитися на його історію, то він не мінявся доволі давно. І з різних причин у цьому законі хотіли внести зміни, які не притаманні місцевому самоврядуванню природно на сьогоднішньому етапі розвитку реформи децентралізації. Щодо ефективності роботи Асоціації в цьому напрямку, то скажу, що коли цей закон заходив у Верховну Раду, наша позиція була щодо його неефективності. Тому його тоді не прийняли, а вже після консультацій у комітеті, де Асоціація міст відіграла важливу роль, він отримав схвалення парламенту.

Наведу інший приклад. Закон 5655, яким регулюється сфера містобудівної діяльності. Висновок Асоціації міст був проти цього закону. Як результат, він лежить у Президента України не підписаний, починаючи від моменту його прийняття. Ми зареєстрували петицію, а кількість поданих підписів і швидкість набрання необхідної кількості підписів встановили рекорд. Зважаючи на те, що закон не підписаний, сподіваємося, що думка донесена доволі правильно. Чому нам так легко про це говорити? Тому що нам уже понад 30 років і ми точно розуміємо пріоритети місцевого самоврядування. Я скажу навіть більше: ми ведемо комунікації із європейськими колегами, де місцеве самоврядування розглядається як один із стовпів прийняття України в Євросоюз. Локальна демократія – це, напевно, найцінніше, що може бути в Європейському Союзі. І без місцевого самоврядування її просто не може бути. Тому ці два яскраві приклади показують, що ми робимо свою роботу ефективно. Іноді нас чують на рівні консультацій, іноді прислухаються на рівні висновків, а іноді ми мусимо показувати інший метод роботи, доказуючи, що ті чи інші рішення є неефективними.

– Які законодавчі ініціативи вдалося реалізувати за час війни, щоб хоч трохи полегшити життя громад?

– Із перших днів повномасштабного вторгнення багато законодавчих норм мінялося дуже швидко. Тому в нас було завдання збалансувати те, що може робити громада найефективніше. Першою проблемою, з якою стикнулися громади, були внутрішньо переміщені особи. Було багато норм щодо розміщення цих осіб, багато із цих норм Асоціація міст України пропонувала. Наприклад, крім житла, переселені особи потребували і соціалізації. Усе це лягало на плечі органів місцевого самоврядування.

Також ми долучилися до питань освіти і медицини. Ми пам’ятаємо ті складні часи, коли діти не ходили до школи. Спочатку був ковід, потім наклалася війна. Бомбосховища – це один із пріоритетів, про який треба було подбати. Ми подали зміни до постанови щодо можливості виділення ресурсів із місцевих бюджетів. А для місцевих громад пріоритетом стало те, що потрібно було подбати про місця для найпростіших укриттів для початку освітнього процесу з певними умовами безпеки. Ми доволі добре попрацювали у цьому напрямку, в більшості громад освітній процес розпочався і, як ми бачимо, доволі успішно, якщо так можна сказати, завершився. Кожен із напрямків діяльності ми добре аналізуємо і готуємо висновки.

– Асоціація міст України започаткувала і регулярно випускає електронний дайджест «Робота громад в умовах воєнного стану». Розкажіть, як живуть прикарпатські громади у часі війни, що болить, чим переймаються? Чи завжди наші громади одностайні у тих чи інших питаннях?

– Напевно, почну з того, що під час війни процедура прийняття законодавчих норм пришвидшилася і змінилася відповідно до безпекової складової. Тому ми взяли на себе нішу експертного аналізу законодавчих актів. А цей дайджест вміщує в собі експертні висновки, як потрібно діяти. Щоб не було різного трактування законів, ми взялися за роз’яснення цих норм. Ми отримували багато дзвінків із питаннями, як правильно розпоряджатися коштами, як виставляти пріоритети тощо.

Хочу сказати, що ця каденція голів територіальних громад є найважчою. Депутатські корпуси, керівники стикнулися із ковідом, з війною, а тому пріоритети їхньої роботи змінилися кардинально. Це найважча каденція в тому сенсі, що потрібно приймати рішення швидко і нелегкі за своїм змістом. Сьогодні всі без винятку тергромади виконують дві функції. Вони дбають про підтримку військових і волонтерів на місцях. Також важливою є підтримка сімей героїв, які, на жаль, є у наших громадах. Водночас керівники підтримують життєдіяльність громад – діти вчаться, медицина працює, люди, які потребують соціального захисту, теж отримують допомогу на належному рівні.

А щодо єдності, то в нас є доволі добра комунікація. Коли приймали рішення щодо формування підприємства «Ліси України», у територіальних громадах була загроза, що після перереєстрації ПДФО не буде сплачуватись у місцеві бюджети. У нас відбулися загальні збори і всі підтримали одноголосно рішення. Ми доволі добре транслюємо загальну думку місцевого самоврядування в області, бо ми – єдине регіональне відділення, яке об’єднує всі 62 територіальні громади. А вони в нас різні за своєю структурою, ресурсами і розташуванням. Тому ми точно вибираємо пріоритети нашої діяльності, комунікуючи з ними.

– Вже зараз в Асоціації міст б’ють на сполох через можливий зрив наступного опалювального сезону. В умовах воєнного стану і нестабільності важко щось прогнозувати, але сезон насправді може бути не з легких. Борги перед підприємствами теплопостачання через зміни тарифів можуть поставити на лопатки значну частину країни. Як бути в цій ситуації, які ви бачите можливі сценарії?

– Є така загроза. Цього року зима нам добре сприяла. Незважаючи на наміри ворога, ми всі гідно вистояли. Наша область показала доволі добру роботу в частині теплопостачання, водопостачання і водовідведення. На жаль, є тилові громади, котрі постраждали більше. Ми добре розуміємо, що на першому плані сьогодні мають бути видатки із бюджету на військо. Але поряд із цим була норма, яка говорить про те, що тарифи в час війни ми не піднімаємо. Майже у всіх громад є економічно необґрунтовані тарифи. Комунальні підприємства, які працюють на території громад, не отримують того ресурсу, щоби ефективно надавати послуги. Тому було прийнято рішення, що різниця буде компенсуватися з державного бюджету, де має бути закладена сума 36 мільярдів гривень. Натомість цих коштів немає, а підприємства мають боргові зобов’язання. Тому ми ще 3 березня прийняли рішення правління до Уряду про те, щоби цей ресурс був. Ми розуміли, що є загроза, що комунальним підприємствам можуть заблокувати рахунки. А це може призвести до того, що в один момент у нібито спокійному Івано-Франківську, Калуші чи Бурштині може припинитися водопостачання. А це вже загроза вчасного початку наступного опалювального сезону. Точно переконаний, що цього не станеться. Ми розуміємо, що за ці речі відповідальність несуть усі – як уряд, який задекларував наміри, так і органи місцевого самоврядування, які мають відповідальність перед жителями. Ми звернулися з такою позицією, а органи місцевого самоврядування ухвалюють звернення щодо нагального вирішення цієї проблеми.

– Чи є дієвими такі звернення від органів місцевого самоврядування?

– Ці звернення показують що на місцях загострюють увагу на тому, що може виникнути або ж виникає та чи інша проблема. Коли критична маса цих звернень набирається, уряд бачить, що це загальна проблема. А рішення сесій показують загальну мету спільно усунути проблему. Тут хочу розмежувати – є рішення політичні, а є ті, котрі стосуються вирішення певних проблем. Тому у цьому випадку я виношу за дужки політичні рішення, а залишаю тільки ті, котрі можуть мати якусь загрозу. Коли ми говоримо про роботу Асоціації міст, то маємо на увазі саме глибоку аналітику і експертний висновок. Ці рішення тільки підсилюють нашу роботу, доказуючи нашу ефективність як експертів.

– У час війни було обмежено фінансування низки потреб громад. На жаль, не усі громади Прикарпаття мають достатньо фінансових ресурсів, аби «із власної кишені» покривати нестачу. Яким чином можна подолати таку перепону на законодавчому рівні? Чи достатньо лише змін до постанови уряду № 590 «Про затвердження Порядку виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану»?

– Це доволі складне запитання. Ми розуміємо, що кожна громада балансує між коштами, які потрібні для підтримки волонтерів, військових на місцях, і тим, що громада має жити далі. Громади мають бути максимально комфортними в цей час для всіх економічних, освітніх і медичних процесів. Ці сфери потребують видатків. Завжди місцеві органи влади намагалися виділяти кошти для пріоритетних напрямків. Це є і сьогодні. 590 постанова була потрібна. Уряд добре зробив, що визначив пріоритети, адже сьогодні важливим є збереження всього майбутнього, що буде з людьми, які тут живуть, воюють, працюють. Тут теж повинен бути баланс. Ми повинні зрозуміти, що весь держбюджет іде на потреби військових, а всі інші видатки фінансуються за кошти партнерів з усього світу. 590 постанова для партнерів також є важливою, бо вона показує, що ми витрачаємо кошти відповідно до загальнонаціональних пріоритетів. Натомість Асоціація міст України, працюючи з органами місцевого самоврядування, кожного разу вносить пропозиції щодо змін до постанови 590, які в кінцевому результаті мають привести до ефективності в роботі. Те, що скоріше не можна було виділяти кошти на облаштування укриттів, було пов’язане із цією постановою. Уряд підтримав нашу пропозицію про те, що це потрібно. І це є ефективне використання коштів. Останні зміни стосуються виділення коштів на виготовлення проєктно-кошторисної документації. Ми розуміємо, що документи – це основа того, що можна шукати фінансовий ресурс. Якщо сьогодні держбюджет не є основним партнером щодо потреб на місцях, ми розраховуємо тільки на кошти, які є в органів місцевого самоврядування, а також на кошти проєктів і фондів. А якщо говорити про ті громади, котрі були окуповані, то там треба брати до уваги процеси відновлення критичної інфраструктури. Щоразу уряд вносить зміни до цієї постанови відповідно до потреби. Чи є потреба у місцевої влади витрачати кошти? Напевне, є ті пріоритети, котрі сьогодні є локальними. Але загалом органи місцевого самоврядування доволі добре реагують на фінансові обмеження.

Під час прийняття держбюджету на цей рік велася дискусія про кошти  на податок на доходи фізичних осіб із військових. Їх хотіли забрати. Нам було добре працювати у цьому напрямку, бо ми показали добру аналітику, скільки цього ресурсу у 2022 році було використано на потреби військових. Це доказало ефективність прийняття рішень на місцях. Тому що коли заїжджають військові, органи місцевого самоврядування облаштовують територію, фінансово допомагають. Якщо би не було такого ресурсу, то й допомога була  б меншою чи не такою ефективною. Це, напевно, той ресурс, який сьогодні є ключовим у частині виконання або перевиконання бюджету.

Багато бізнесу до нашої області релокувалося. Деякий бізнес вже тут був перереєстрований, а це означає, що він буде тут залишатися працювати. Це також один із тих ресурсів, який у 2022 році став для громад доволі доброю потугою.

– Громади Івано-Франківщини як тилові громади докладають чимало зусиль, аби економіка працювала й наповнювала як державний, так і місцевий бюджети. Яким ви бачите розвиток економіки в тилових громадах, зокрема, на Прикарпатті?

– Ми звертаємо увагу на те, що в області понад 90 відсотків становить малий бізнес, 80 відсотків із нього – це мікробізнес. І сьогодні, як показує практика, саме такий бізнес є найменш вразливим до ситуації в країні. Але цей бізнес дає найбільшу ефективність наповнення бюджетів. Коли ми обговорюємо економічний потенціал, то розуміємо, що велика частина бізнесу, який хотів релокуватися, не знайшла собі місця в Івано-Франківську через деякі причини – електроенергія, логістика, земельні ділянки чи інфраструктура. Але маючи лише малий і мікробізнес, розглядаємо різні варіанти роботи з бізнесом.

Є один із напрямків, який дозволить наповнювати як державний, так і місцевий бюджети. Це індустріальні парки. На території області офіційно зареєстровані два індустріальні парки, ще у семи ведуться комунікації щодо реєстрації. Що дає індустріальний парк? Податкові пільги як зі сторони держави, несплата мита при розмитненні обладнання, зі сторони місцевого самоврядування – це мінімальні податки за нерухомість. І зрозуміло, що такі парки можуть стати якорем для розвитку економіки. Зараз важливо переробляти продукцію. Це дозволяє нарощувати додану вартість товару та збільшувати економічний потенціал. А до війни у нас понад 60 відсотків становив експорт сировини. Мова йде і про сільськогосподарські культури, і про метал. А вже сьогодні бачимо, що переробка сировини дозволить закумулювати навколо одного підприємства сотні мікропідприємств, які будуть супутньо надавати послуги працівникам та дозволятимуть працювати економіці. Одна людина, котра в середньому отримує 15 тисяч гривень зарплати, за річним еквівалентом сплачує понад 118 тисяч податку. А коли ця людина витрачає кошти чи замовляє послуги, вона в середньому створює додатковий ресурс на суму до 500 тисяч гривень.

– Але маємо великий відтік людських ресурсів і це шалені втрати для економіки.

– Так, ми проаналізували кількість дітей шкільного віку. В середньому від 9 до 13 відсотків в області цих дітей стало менше, враховуючи дітей внутрішньо переміщених осіб. Якщо говорити про народжуваність, то вона впала на більше ніж половину. Ми розуміємо, що з ризиками, які є в Україні, не всі можуть тут жити. Чим довше буде тривати війна, тим більше в нас буде таких ризиків щодо життя в Україні жінок і дітей. Наше завдання сьогодні приділити максимальну увагу для допомоги війську, бо в іншому випадку нам буде доволі складніше відновлювати країну.

– Зараз дуже багато закликів у мережі є про те, що не на часі громадам витрачати кошти на благоустрій, коли можна допомогти військовим. Чи потрібні і чи доцільні, на вашу думку, зараз видатки на благоустрій громад?

– Ми для себе теж проаналізували, які виклики є найгострішими для громад. І виклик балансування і витрачання коштів між потребами військових і життєдіяльністю громад є найбільшим викликом. Насправді життя людей, яких торкнулася війна доволі близько, поділилося на «до» і «після». Є люди, які чекають своїх рідних із війни, хочуть, щоб ті поверталися і щось розвивалося. Тут є діти, які живуть і хочуть мати мінімальні можливості для життя і розвитку. Тому баланс витрачання коштів буде складний. Кожне рішення доволі важко приймається кожною громадою. Точно будуть різні думки. Але якщо громада має можливість покращити свою інфраструктуру і зробити комфортнішим перебування тут людей, то чому би й ні.

– Усі ми чекаємо змін на краще. І це стосується не лише перемоги у війні, але й змін у повсякденному житті. Чи є якісь певні пріоритети, котрі ви пропонуєте, заради відновлення післявоєнного життя?

– Насправді, українська система децентралізації є гнучкою та доволі ліберальною в частині прийняття рішень. А коли ми говоримо про відновлення, то точно розуміємо, що мова йде і про залучення коштів Європейського Союзу. Сьогодні нам усім потрібно допомогти європейським партнерам щодо дорожньої карти євроінтеграції у сфері регіонального розвитку. Вони хочуть зрозуміти, як бачать розвиток тут на місцях. Ця дорожня карта частково озвучена у плані відновлення і напрацьовується. Регіональний локальний рівень насправді має дуже багато втрат. Це не тільки інфраструктура, яка постраждала, але й кадровий потенціал. І якщо говорити про кадри, то це має бути окрема програма Євросоюзу. А відновлення не є можливим без участі місцевого самоврядування, як і сам процес перемовин щодо вступу в ЄС. Доволі складно сьогодні розкладати пріоритет, зважаючи, що війна ще не закінчена.

– Зараз модно говорити про стратегії розвитку, розробляти плани на роки. А які проблеми насправді виникають у цьому плані?  Чи люди на місцях розуміють, чого від них хочуть і чи взагалі є достатньо ініціативних та креативних людей, котрі готові гори звернути заради кардинальних змін у своїй громаді?

– Найперше ми говоримо про загальнодержавну стратегію, яка формується. Також маємо ухвалену дієву обласну стратегію. А ще формуються стратегії у кожній громаді. Загальнодержавна стратегія до кінця не сформована. На це є певні причини – незавершена війна, нема чіткої аналітики, а розвиток пріоритетності може змінюватися. У будь-якій стратегії основою має бути людина і її комфортне проживання в країні. Сьогодні кожна із 62 громад розглядає зміни. Є бізнес, який переїхав, є люди, які тут хочуть жити, є соціалізація для ВПО і створення умов для тих, хто ще може приїхати. Стратегія має передбачити всі ризики – як підготувалися до гіршого сценарію, так і бути готовим до ефективного швидкого розвитку. Регіональне відділення запустило проєкт «Муніципалітет на шляху до Європейського Союзу». Експерти працюють у районах із громадами щодо написання стратегії. Сьогодні не до кінця є розуміння, що відбувається у громадах. Ми не знаємо, скільки ще може виїхати чи заїхати підприємців, хто буде працювати. Така аналітика може дозволити приймати ефективні рішення. У громадах до цього ставляться доволі серйозно. Ми бачимо приклад Івано-Франківська, який дуже широко підійшов до цього питання, обговорюючи бачення кожного ключового напрямку. Бачимо, як працюють Коломия. Калуш чи менші Обертинська чи Новицька громади. Стратегія – серйозний документ ще й тому, що він є основним для європейців. Коли війна дозволила швидко налагодити контакти із великою плеядою муніципалітетів ЄС, для них цей документ є основою. Вони хочуть бачити серйозність намірів.

Розмовляв Володимир БОДАК